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消協性質與經費對其提起公益訴訟能力的影響

作者:未知

  摘 要:消協半官方性質與經費對提起公益訴訟的有利之處:取證能力更強;不利之處:過度依賴政府撥款、公益訴訟資金申請耗時長,效率低、不利于工作組的建立及靈活開展工作。完善建議:提高消協獨立性,擴充消協經費來源,嘗試構建公私融合的公益訴訟模式,設立特別的報告制度,加快撥款速度、設立消費者公益訴訟基金、盡快建立專門的公益訴訟工作小組等。
  關鍵詞:消費者協會的性質;消費者公益訴訟;消協的公益訴訟能力;消協經費
  中圖分類號:DF414     文獻標識碼:A     文章編號:1003-1502(2019)05-0103-06
  2014年修訂的《中華人民共和國消費者權益保護法》實施后,消費者協會成為有權提起消費者公益訴訟的主體,消費者公益訴訟能否在實踐中取得好的運行效果與消協的訴訟能力密切相關。本文分析消協的性質與經費后,對其提起消費者公益訴訟的能力進行分析,借鑒其他國家或地區消費者公益訴訟制度的經驗,對我國消費者協會提起公益訴訟能力的制度建設提出建議。
  一、我國消費者協會的性質與經費
  (一)我國消費者協會是非獨立的社會組織
  消費者協會不同于一般的社會組織,它并不完全獨立,根據消協章程的規定,其與市場監管部門有極其緊密的聯系。這點具體從消協的設立以及它在實際工作中掛靠工商局(或市場監管委)及其經費來源能夠看出。
  首先,政府對于消協的成立起到了非常關鍵甚至決定性的作用。中國消費者協會最初于1984年12月經由國務院批準設立。在此之后的各級消協一般也都是由當地同級政府批準才能設立。現在的地方各級消費者協會,有的是同級人民政府批準經過民政部門核準登記管理機關核準登記而設立的,有的是事業單位登記管理機關核準登記而設立的,具有獨立的法人資格。所以消協雖然形式上是一個民間的社會團體,但是它在本質上是具有一定的行政性質,即消協是非獨立的社會組織。
  其次,消協在實際工作中屬于工商局(或市場監管委)的公開掛靠單位,而工商局(或市場監管委)是政府主管市場監管和行政執法的工作部門。同時,從《中國消費者協會章程》的第四條規定“國家工商行政管理總局是本會的業務主管單位;本會接受國家工商行政管理總局、民政部的業務指導和監督管理”中同樣能夠看出,在消協日常的工作中,工商局對其有監督指導的職能。再者,工商局的主要職能中之一就有處理消費者投訴,為公眾所熟知的維權熱線12315就是撥打至工商局。工商局和消協的主要工作內容有交叉,日常的聯系就更多。
  最后,消協經費大部分源自政府。《中國消費者協會章程》第二十三條規定“本會經費來源:(1)政府資助;(2)社會捐贈;(3)在核準的業務范圍內開展的活動或服務的合法收入;(4)其他合法收入。”從該條規定能夠看出,消協經費的首要來源就是政府資助,并且在實踐中,消協經費基本來自政府,社會捐贈等其他來源獲得的經費很少。一個組織想要運行并開展工作最重要的就是有足夠的經費支持,而消協的經費基本來自于政府財政,就表明政府對消協工作運行具有決定性的影響。這一點,同樣佐證消協在本質上是一個不完全獨立的社會組織,它需要依靠政府,同時受到政府的行政指導,帶有一定的行政色彩。
  二、消協的性質與經費對其公益訴訟能力的影響分析
  消協性質中的非獨立性即半官方的屬性,對其在作為公益訴訟主體的能力也有非常重要的影響。筆者認為,這種獨立性的欠缺對于其開展消費者公益訴訟乃至其他重要的消費者保護工作都弊大于利。
  消協作為社會組織,在經濟主體中處于居中的地位,上溝通政府,下聯系企業與個人消費者。與此同時,消協還需在企業與個人之間做協調。這就要求消協必須具備公正的屬性。公正是其公信力最重要的來源。而要做到公正,保證消協的獨立性是一個基本的前提。我國消協帶有強烈的行政色彩,誠然,這并非沒有優勢。首先,在官方的背景下,消協擁有更強的取證能力和號召力。在實踐中,如果消協僅靠自身取證,無論是它在其他領域的專業性問題的解決,還是在取證過程中對遇到阻力的化解,都存在困難。但是因為其可借助工商局(或市場監管委)的力量,因此在取證中,面對企業方面遇到的阻力會相對減小。同時消協在面對實踐難題時,還可以號召專業水平更高的學者進行答疑和建議。其次,由于消協經費主要來自于財政撥款,因此在經費方面,消協不需要擔心其日常基本工作運行的壓力。
  即便如此,筆者依舊認為消協目前非獨立的性質與經費問題存在諸多弊端,嚴重影響其作為消費者公益訴訟主體的訴訟能力。
  首先,消協過度依賴政府撥款。財政直接撥款對于消協來說利弊皆有。盡管現在消費者公益訴訟工作的開展不是很充分,案件不多,暫且沒有無錢可用的擔憂,但是公益訴訟的發展卻并不是僅局限在訴訟中,這種新興的消費者維權方式的發展需要消協在日常工作中進行推廣宣傳普及。同時,在消費者公益訴訟尚無完善的法律法規的情況下,消協作為訴訟主體,在進行公益訴訟的實踐過程中遇到的難題,需要向專家學者尋求幫助,經由學術進行答疑解決,亦或消協自己進行一定的調研以便自身能夠有更好的程序和方法開展公益訴訟工作,這些都需要經費的支持。此外,當消費者無力支付如法律咨詢、調查取證、推薦律師、組織專家論證等相關費用時,消協可能需要墊付,從各省市的案例中可以發現,上述情況出現后,個別消協選擇設立消費者公益訴訟基金來解決經費的欠缺。例如揚州消協將建立“揚州市消費維權基金”,通過自愿捐助的方式向社會募集維權基金,專門用來幫助有需要但經濟困難的消費者和性質嚴重或具有一定社會影響的消費侵權案件[1]。因為財政撥款的經費數額和使用方向是相對固定的,消協的經費過度依賴政府撥款,服從于政府的工作計劃,前述實踐問題的成本并不在消協的財政預算中。這就決定了消協在做這些工作時可能力不從心。隨著消費者維權意識的增加,消費者公益訴訟案件數量的增多,資金的短缺勢必會成為制約消費者乃至消協的障礙。   其次,公益訴訟資金申請耗時長,效率低。通過對消協在消費者公益訴訟中經費規劃實際情況的了解,消協的財政預算是沒有給公益訴訟劃撥專門經費的,仍實行履行資金報告制度,如果消協真的提起公益訴訟,那么它需要再獨立打報告申請經費。而經費申請流程是一套繁復的程序,不僅需要各部門負責人簽字后按簽批權限和順序簽字,注明時間、用途、金額、付款方式,特殊經費還需由申請人起草簽報,經批準后再辦理手續,還需交會計一份存檔備查。當完成一整套程序后,該筆資金從上級部門移交到消協手中時,已經距離消協急需交納訴訟費較長時間。而消費者公益訴訟為了保護消費者合法權益,往往需要及時保全證據、及早提起訴訟,如此一來,因訴訟費的滯繳,很可能就耽誤了訴訟的提起。
  最后,不利于內設工作組靈活地開展工作。要想促進消費者公益訴訟的發展,建立一個專門的工作小組確有必要。如果消協是一個完全獨立的社會組織,那么工作組的建立是比較自由的,通過內部決定就可以及時快速地建立。建立工作組后,無論是工作組的組成人員還是工作時間、內容都可以比較靈活地根據實際需要變動:比如在案件集中的時間增加工作組人數,在公益訴訟工作任務少的時候減少人數去做其他工作等。這些調整因為都只需要消協內部決定,所以不僅會提高人員的利用率,同時在資金使用效率上也會更高。在我國,由于消協半官方的性質,新成立一個工作小組要經過政府的審批和備案,工作組成立周期會拉長,降低效率。并且在這樣的情況下工作組成立后的穩定性較強,不能隨意更改工作內容,消協對人員的分配利用就會受到影響,導致工作效率和人力資源分配的不合理。由此可見,對于現階段人員較少而急需發展的消協來說,半官方的性質對于工作組的建立和運行有一定消極影響的。
  三、 對消費者協會經費與性質方面的若干建議
  根據前文所述,目前消協的性質及經費相關問題對于其公益訴訟能力的影響,筆者認為可以從以下方面進行改進。
  (一)增強消費者協會的獨立性
  隨著我國市場經濟的不斷發展,我國的經濟主體已經由原來的二元框架論發展為國家-社會中間層-市場的三元框架論。消協即屬于三元框架中的社會中間層主體。所謂社會中間層主體是指獨立于政府與市場主體,為政府干預市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯系起中介作用的主體[2]。這類主體的典型特征是中介性、公共性和民間性。如今社會中間層主體在市場經濟中的作用越發重要。作為與市場經濟發展應運而生的新興經濟法主體,消協根據法律規定、特定機關的授權以及自我章程的規定參與市場的管理與監督。鑒于我國消協尚不具有完全的獨立性,所以其作為社會中間層主體的公正性勢必減弱。消費者與企業的矛盾沖突本質上屬于社會性的公共沖突。消費者之所以需要保護是因為其在雙方沖突中屬于相對弱勢的一方,而消協作為消費者的保護者,正是對兩者沖突時勢力的平衡。因此,消協由非獨立性轉為獨立性的社會組織具有必要性。
  當下,消費者協會掛靠工商局(或市場監管委)是事實,消費者協會獨立性遠低于消費者對其功能的需求,應當在消協獨立性和受到監督兩方面摸索到平衡點。未來我國應當在立法上明確消協的獨立性,這將有利于消費者協會充分發揮其保障消費者利益的功能。消費者協會獨立性需要從以下三個方面進行保障:(1)機構設置的獨立性 ;(2)人員錄用、考核、任免等人事關系的獨立性;(3)經費的相對獨立性。
  首先,在機構設置方面,應當改變各級消費者協會業務由同級政府工商局(或市場監管委)主管的現狀。消費者協會符合法定條件并在國務院民政部登記后便成為獨立社會團體,國家工商總局和民政部應當承擔業務指導和監督管理職能,國家工商總局對中國消費者協會進行業務主管。地方消費者協會對上級消費者協會負責,并不接受同級地方政府工商局業務主管,但涉及經費相關問題應當接受地方工商局以及政府審計部門的監督,具體情況由地方政府向國家工商總局傳遞,再通過工商總局向中國消費者協會傳遞,由中消協對地方消費者協會進行直接管理,改變地方政府的全盤主管,但并不否認其有限適當的監督功能。
  其次,在除領導班子外,具體工作人員錄用、考核、任免等方面①,消費者協會建立自己的人員錄用考試制度。各地方協會應當根據本會輻射區域的具體狀況,規定考試內容和考試方式;錄用后,定期對工作人員進行業務知識的考核,并且定期清退不符合考核規定要求的人員;在錄用和考核的全過程接受上級消費者協會有關部門的監督和管理。
  最后,在經費來源方面,正如上文所述,消費者協會無法拒絕來自政府的財政撥款,但并不意味著消費者協會的資金來源一定要受到地方政府的直接干涉。國家財政撥款仍然可以轉向國家工商部門,但國家工商部門需根據中國消費者協會和各地方消費者協會下一年度財政預算匯總表總體撥款,由中國消費者協會對地方消費者協會進行撥款,但需要接受國家工商總局、地方工商局以及政府審計部門對地方協會經費使用進行監督,這一點可以與消費者公益訴訟經費特別報告制度相配合,更好地進行公益訴訟方面的工作;與此同時,消費者協會應當以中消協為核心,凝聚整體的人力、物力、財力進行商品以及服務測試方面的工作,打造并發行具有真正權威和影響力的消費者協會的媒體,充分發揮媒體的資源再創造價值,提高自身創造經費的比例,從而提高自身在經費運用方面的獨立性。
  (二)探索建立公私融合的訴訟模式
  目前司法實踐中包括公益訴訟和私益訴訟。其中私益訴訟指向個體利害關系人的利益維護,公益訴訟則指向公共利益的保護。但是這二者并非涇渭分明,公共利益的保護也是對個人利益的間接保護。在司法程序中,若在二者存在交叉和關聯的條件下,我們可以嘗試構建公私融合的訴訟模式,使公共利益和私人利益的維護實現一加一大于二的效果。同時亦可節省司法資源,提高效率。針對這個問題,學者分別提出了兩種途徑三種模式,分別是通過程序賦權和實體賦權的另賦實體請求權、訴訟信托和訴訟擔當模式[3]。即使目前三種模式的發展都未成熟,但是我們可以從中窺見消協提高公益訴訟成效的方向。由于訴訟的目的是維護利害關系人的利益,而消費者公益訴訟目前最重要的問題是其主體并非直接利害關系人,因此在司法實踐中,消協的訴訟請求大多時候只能在預防性方面得到支持,由于沒有法律依據,消協很難直接向法院提懲罰性損害賠償請求,但是懲罰性損害賠償卻是維護消費者權益中非常重要的一個請求權。在公私融合的模式構建的探討中,實體賦權的兩個模式訴訟信托和訴訟擔當模式能夠通過將個體消費者的實體行權利即損害賠償請求權賦予公益訴訟主體消協來解決這個問題。這樣一來,公益訴訟除了在消費者權益的預防保護方面起到作用,更能夠對已經受到侵害的消費者的維權保護得更好。因此筆者認為,在未來我們也許可以嘗試通過構建公私融合的模式來更好地保護眾多的消費者,進一步提高消協的公益訴訟能力,賦予其更多的發揮空間和權限。   (三)擴大消協獲取經費的途徑
  我國消協目前經費來源基本限于財政撥款,通過前述分析可知,經費來源的單一一方面使消協受制于行政部門,另一方面限制消協經費分配的靈活性。因此,筆者認為,消協應當擴充獲取經費的途徑。
  首先,境外的不少國家或地區,消費者協會通過刊印或者發布權威性產品的比較報告等方式,可擴大自身在產品服務領域的影響力,獲得消費者認同和支持,進而使自身的刊物或者報告成為權威資料,最終通過刊物的發行獲取收入。比如德國的商品測試基金會其主要通過嚴謹細致和先進的測試手段對市場產品和服務的比較測試,向公眾傳遞商品和服務的質量信息,其測試結果和對消費者的建議等,發表在《測試》月刊上[4]。在我國,消費者協會可以進行類似的比較試驗,但不能收取企業的任何費用。筆者建議,國家可以適時成立商品測試基金會一類的機構,主動提供這樣的研究報告,最終通過媒體發布獲得部分收益。然后,再通過“商品測試基金會”對消費者協會捐助的方式。提高消協在經費方面的獨立性。
  其次,消協可嘗試推廣設立消費者公益訴訟基金,消費者公益訴訟和環境公益訴訟是民事公益訴訟的兩大主要類型。目前為止,我國各地已經建立了種類相對較多的環境公益訴訟基金,比如廣東省的環保基金會設立環境公益維權專項基金等,為環境公益訴訟、污染鑒定、法律咨詢等提供支持。而消費者公益訴訟,目前的數據表明尚未建立公益訴訟基金會。消協可以比照環境公益訴訟基金發起設立消費者公益訴訟基金。業務主管功能方面,通過設立公益訴訟基金的方式對公益訴訟進行助推,并在有關部門和社會的監督下,制定相應的方案,真正惠及公眾。
  (四)財務科目計劃的設立應該更加靈活
  目前,消費者保護協會沒有為公益訴訟設立專門的預算和費用,當出現案件需要提起訴訟時,消協通過向工商局報告、申請資金的方式獲取經費支持。盡管這種做法有利于統一尺度、避免工作失誤,但如果經費不能及時到位,不僅會影響訴訟程序,而且不利于消協及時、有效地保護消費者的權益。因此有必要設立一個特別的報告制度,當出現消費者公益訴訟案件時,撥款部門對這類案件優先審查,只要符合條件即可給予撥款,實現消協與撥款部門暢通、無阻礙的對接,有利于提高消協處理案件的效率。
  (五)盡快建立專門的公益訴訟工作小組
  就目前的實際情況來看,消協對于公益訴訟相關工作的開展尚存在不少的問題。盡管有的消費者協會已經與大學建立了消費者公益訴訟中心,但在其日常工作中并沒有建立應對消費者公益訴訟的專門工作小組,在公益訴訟的普及宣傳以及研討工作上都沒有特別突出的成效。筆者認為,從實際的執行層面看,消協有必要建立針對公益訴訟的專門工作小組,保障其能夠有集中的力量去發展公益訴訟。目前我國的消費者公益訴訟處于初級的階段,各方面亟待完善,雖然官方出臺了法律規定,但是相關規定并不完善。消協作為提起公益訴訟的主體有義務在實踐中研究消費者公益訴訟執行的困難并提出建議。專門的工作小組可以積極地就上述疑難問題組織專家學者研討,更主動地去促進消費類公益訴訟制度在實踐中良好運行。
  結語
  本文結合現有文獻資料和實踐,從消費者協會的性質和經費出發,分析了消費者協會半官方性質與經費對其提起消費者公益訴訟能力的影響,提出消協作為一個非獨立的社會組織對于其弊大于利.社會組織應當以一個公正的立場居于國家、企業和個人之間協調管理,公正的前提是消協具有完全的獨立性,這樣才能夠保障其立場不存在偏向,有利于其獲得更高的公信力。因此,針對如何提高我國消協的公益訴訟能力,筆者提出了加強消協獨立性、擴充消協經費來源、成立專門工作小組、設置經費特別報告制度等建議。消費者公益訴訟制度對全社會的消費者而言具有重大意義,因此,消費者協會應當不斷地嘗試提高其公益訴訟能力,推動我國消費者公益訴訟的發展,更好地保護消費者的權利。
  注釋:
  ①《中華人民共和國消費者權益保護法》和《中國消費者協會章程》都對理事會組成方式進行了規定,從法律角度分析,并無不合理。《中國消費者協會章程》第一章第二條:本會實行理事會制度,由國家各有關部門,各有關人民團體(社會團體),各有關新聞媒介,各省、自治區、直轄市及副省級市消費者協會(委員會)組織推舉的理事組成。
  參考文獻:
  [1]揚州:消費者維權可先啟用消協基金[N].東方早報,2007-03-05,A版.
  [2]李昌麒,主編.經濟法學[M].北京:法律出版社,2008.146.
  [3]黃忠順.論公益訴訟與私益訴訟的融合——兼論中國特色團體訴訟制度的構建[J].法學家,2015,(1):20.
  [4]陳治東.聯邦德國的消費者保護法及消費者組織[J].德國研究,1994,8(2):43.
  Abstract: The advantage of the semi-official nature and the outlay of the consumer association for public interest litigation mainly lie in better forensics, while its disadvantages lie in the over-reliance on government funding, the time-consuming and inefficient process in public interest litigation fund application, the difficulty of establishing groups and working flexibly.Our suggestions are : improving the independence on consumer associations, expanding their funding sources, trying to build a public interest litigation model of public-private integration, setting up a special reporting system, speeding up funds allocation and the establishment of consumer public interest litigation fund, and establishing pecial public interest litigation working group as soon as possible
  Key words: the nature of consumer association; consumer public interest litigation; the ability of public interest litigation of consumer association; consumer association Funds
  責任編輯:任學新
轉載注明來源:http://www.xvthda.live/4/view-15029486.htm

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